1.

Introduzione

Diplomazia Insieme delle procedure politico-istituzionali mediante le quali gli stati intrattengono relazioni reciproche. L’aggettivo “diplomatica” in origine si riferiva esclusivamente alla scienza che studia i documenti ufficiali e, in particolare, i trattati; oggi l’espressione “corpo diplomatico” indica l’insieme degli ambasciatori, incaricati d’affari, addetti e altri componenti delle missioni diplomatiche accreditati presso uno stato. Il termine “diplomazia” è spesso usato anche come sinonimo di politica internazionale e di politica estera.

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Cenni storici

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Le origini

Fin dal primo organizzarsi degli uomini in gruppi sociali separati si è manifestata l’esigenza di regolare le relazioni della propria con le altre comunità. L’attività diplomatica era ampiamente praticata nell’antichità, dalle polis greche a Roma, da Bisanzio alla Cina imperiale.

La moderna diplomazia nacque nell’Italia del Rinascimento. Nel XV secolo molte città erano cadute sotto il controllo di signori che le governavano con la violenza e con l’astuzia. Ognuna delle signorie, che si dividevano la penisola, non avendo tuttavia la forza per dominare le altre ne temeva le ambizioni e, pur cercando incessantemente di espandere i propri domini, si preoccupava di preservare gli equilibri di potere. In questa politica si distinse la Firenze di Lorenzo il Magnifico, che divenne l’ago della bilancia della politica italiana del suo tempo.

Furono le signorie italiane a introdurre un sistema di missioni diplomatiche permanenti che avevano il compito di rappresentare gli interessi dei loro stati, osservare, riferire, negoziare. Gli stati si dotarono di “cancellerie” che esaminavano le relazioni scritte degli ambasciatori, inviavano istruzioni, contribuivano alla definizione della politica estera, conservavano archivi. Nello stesso tempo fu elaborato un complesso protocollo e un sistema di privilegi e immunità per i diplomatici. Si affermò il principio dell’inviolabilità delle sedi diplomatiche, che così venivano sottratte alla giurisdizione locale (la cosiddetta extraterritorialità).

2.

La diplomazia nel sistema degli stati europei

Con l’affermarsi degli stati-nazione, nel XVII secolo si precisarono le nozioni di interesse nazionale e di equilibrio di potere. L’attività diplomatica venne finalizzata all’interesse degli stati (ad esempio, l’accesso a materie prime) piuttosto che guidata dall’arbitrio del signore, e l’obiettivo principale della politica estera divenne l’equilibrio tra le nazioni più potenti. Se piccoli paesi potevano essere smembrati, come la Polonia nel XVIII secolo, le grandi potenze conducevano la loro politica estera in modo che nessuna potesse minacciare l’esistenza delle altre. Nello stesso tempo, i diplomatici europei divenivano sempre più professionali e preparati, mentre le arti dell’inganno e della dissimulazione, che avevano dominato nella diplomazia rinascimentale, venivano sostituite da un codice di comportamento formale reciprocamente accettato.

Il sistema degli stati europei subì un primo grave colpo quando Napoleone cercò di conquistare l’intera Europa all’inizio del XIX secolo. Sconfitto Napoleone, la restaurazione del sistema europeo riuscì a evitare conflitti continentali per i successivi cento anni.

3.

La nuova diplomazia

La spaventosa carneficina della prima guerra mondiale ebbe, tra le altre conseguenze, anche quella di screditare la diplomazia europea. Promotore di una nuova diplomazia “aperta” fu il presidente degli Stati Uniti d’America Woodrow Wilson che, attraverso la pratica degli accordi segreti e la formazione e l’impiego di personale diplomatico di professione, contrappose ai tradizionali obiettivi del sistema diplomatico europeo i principi della sicurezza collettiva e della partecipazione su un piede di parità di stati grandi e piccoli a conferenze internazionali (vedi Quattordici punti di Wilson).

Molti principi wilsoniani furono accolti nel trattato di Versailles (1919) e dalla Società delle Nazioni. Tuttavia, il mancato riconoscimento della Società delle Nazioni da parte degli Stati Uniti e il loro ritorno a una politica isolazionista spinse gli stati europei a tornare al sistema degli equilibri di potere e alla diplomazia di vecchio stampo.

Durante la seconda guerra mondiale, Franklin Delano Roosevelt si batté per una nuova concezione dei rapporti tra gli stati, ma gli accordi tra il presidente americano, il premier britannico Winston Churchill e il leader sovietico Stalin disegnarono un ordine internazionale postbellico più prossimo al vecchio sistema europeo che ai principi della Carta Atlantica e dell’ONU.

1.

L’apparato diplomatico

L’organo di governo incaricato dei rapporti con gli altri paesi è il Ministero degli Esteri. Nei paesi democratici il responsabile del dicastero, ossia il ministro degli Esteri, è un politico scelto dal presidente del Consiglio incaricato (come in Italia) o dal presidente della Repubblica. Ha il compito di consigliare il capo del governo su questioni di politica estera, contribuisce alla formulazione delle politiche, partecipa ai negoziati con altri paesi. Gli apparati ministeriali sono divisi per aree geografiche, singoli paesi e funzioni (ad esempio commercio internazionale, organizzazioni internazionali, diritti umani, servizi di informazione, rilascio passaporti e visti ecc.).

In un’epoca di interdipendenza e di diplomazia totale, il ministero degli Esteri deve coordinare la sua azione con le attività estere di altri dicasteri: come con quello del Tesoro, quando si tratta del sistema monetario internazionale; o con quello della Difesa, quando il paese è impegnato a prestare aiuti militari a stati esteri o ad addestrare le loro forze armate; o quello dell’Agricoltura quando si tratta di problemi commerciali o di aiuti alimentari e così via.

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Missioni all’estero

La missione all’estero, o ambasciata, è guidata da un ambasciatore, spesso di nomina politica, assistito in genere da un diplomatico di carriera con l’incarico di ministro o primo consigliere. Questi coordina il lavoro degli uffici e assume la responsabilità della missione quando l’ambasciatore è assente.

La maggior parte delle missioni comprende sezioni specializzate in affari politici, economici e commerciali, culturali e informativi. Inoltre, la missione include solitamente addetti (attachés) di altri ministeri. Gli addetti militari e navali, tradizionalmente assegnati alle missioni diplomatiche, sono spesso affiancati da addetti commerciali, addetti alla cultura, agli affari sociali, alle questioni scientifiche ecc.

L’attività della missione diplomatica va dalla negoziazione di accordi politici alla raccolta di informazioni e commenti su eventi importanti accaduti nel paese estero, dalle attività culturali, finalizzate a far conoscere il proprio paese, all’emissione di visti.

Accanto ai compiti politici e diplomatici, le missioni estere svolgono anche mansioni consolari. Tradizionalmente ambasciata e consolato costituivano ambiti nettamente separati, al fine di non mescolare gli “interessi nazionali” con questioni commerciali private. Attualmente tutti i maggiori paesi hanno unificato i due servizi. L’attività consolare include l’emissione di certificati per cittadini residenti all’estero o in transito, fornisce assistenza a turisti e operatori commerciali nazionali, controlla le navi di bandiera, informa sulla congiuntura economica e commerciale.

Il reclutamento del personale diplomatico in Italia avviene per concorso ministeriale. In passato era appannaggio della nobiltà, che poteva affrontare le ingenti spese di rappresentanza che l’attività diplomatica comporta.

3.

Il protocollo

Il modo in cui gli stati interagiscono è altamente formalizzato. Poiché gli ambasciatori rappresentano i loro capi di stato e di governo, i rapporti tra ambasciatori all’interno di un paese hanno sempre sollevato delicate questioni di prestigio relative a posti d’onore, precedenze ecc.

Delle questioni si sono occupati il congresso di Vienna (1815), il congresso di Aguisgrana (1818) e gli incontri di Vienna per la stesura di una Convenzione sulle relazioni diplomatiche (1961). Si è definito che i diplomatici si dividono in tre categorie: 1) ambasciatori, legati e nunzi apostolici, che sono sempre accreditati presso i capi di stato; 2) inviati e ministri plenipotenziari, anch’essi accreditati presso i capi di stato; 3) incaricati d’affari, accreditati presso i ministri degli Esteri. Solo i membri della prima categoria rappresentano il proprio capo di stato. Il membro più anziano, designato “decano”, rappresenta l’intero corpo diplomatico nelle cerimonie ufficiali e in materia di privilegi e immunità.

4.

Privilegi e immunità

Il sistema delle immunità dei diplomatici ha origini antiche. Per secoli il territorio delle missioni straniere fu considerato un’isola di sovranità dello stato di origine. La nozione è stata modificata dalla Convenzione di Vienna del 1961, ma gli edifici della missione restano inviolabili. I cittadini dello stato ospitante non possono entrare nella missione senza il consenso del suo funzionario di rango più elevato. Le missioni non possono essere sottoposte a indagini, perquisizioni e sequestri.

Il paese ospitante si impegna a non trattenere i corrieri diplomatici e a non aprire e trattenere le valigie diplomatiche e a garantire questi diritti, se necessario, contro i propri cittadini. Gli agenti diplomatici e i loro collaboratori non possono essere soggetti a nessuna forma di arresto o detenzione. Se commettono un reato sono quasi sempre rinviati in patria come persona non grata (letteralmente “persona non gradita”). In caso di guerra, lo stato ospite è tenuto a facilitare ai diplomatici degli stati belligeranti la partenza dal paese.

5.

La lingua della diplomazia

Fino al XVII secolo la lingua ufficiale della diplomazia fu il latino, diffuso in tutta Europa tra gli uomini di cultura. Gradualmente, con l’egemonia della Francia sul continente, il latino fu sostituito dal francese. L’intervento degli Stati Uniti nella prima guerra mondiale segnò l’avvento dell’inglese come seconda lingua diplomatica. Nelle riunioni dell’ONU le traduzioni simultanee sono effettuate in cinque lingue: inglese, francese, spagnolo, russo e cinese, ma la maggior parte dei documenti è pubblicata in inglese, francese e spagnolo. Nella stesura dei trattati, le parti scelgono una lingua, solitamente inglese o francese, come base per ogni controversia su significati e interpretazioni.

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Negoziati

I negoziati sono tradizionalmente affidati a diplomatici di professione. Sempre più spesso, tuttavia, trattative importanti sono condotte da ministri degli Esteri e capi di stato (come è avvenuto ad esempio con gli accordi tra Stati Uniti e Corea del Nord nel 1994, conclusi con l’intervento dell’ex presidente statunitense Jimmy Carter).

4.

Il futuro della diplomazia

Il politologo Hans Morgenthau nel suo libro Politica tra le nazioni (1948) aveva così riassunto i principi aurei della moderna diplomazia: 1) la diplomazia deve liberarsi dello spirito di crociata; 2) gli obiettivi della politica estera devono essere definiti in termini di interesse nazionale, adeguatamente sostenuto dalla forza; 3) la diplomazia deve saper vedere le situazioni dal punto di vista delle altre nazioni; 4) le nazioni devono essere disposte a compromessi su tutte le questioni che non siano vitali; 5) le forze armate sono uno strumento, non il dominatore, della politica estera; 6) lo stato orienta l’opinione pubblica, non deve farsene schiavo.

Si tratta di principi ancora validi anche se è certo che il ruolo della diplomazia così come è oggi concepita stia modificandosi, e in parte riducendosi, sempre più. La globalizzazione ha infatti imposto sulla scena mondiale dei nuovi attori, le organizzazioni internazionali, gli istituti specializzati e le società multinazionali, che agiscono spesso in modo svincolato dalle politiche dei singoli stati; evidenti sono i casi del Fondo monetario internazionale, che si propone come una guida economica trasversale per tutti i paesi, o delle società multinazionali, che perseguono ormai una propria “politica estera” in relazione alle esigenze delle proprie strutture produttive e dei mercati su cui operano.

La diplomazia è invece destinata, almeno per ora, a restare depositaria della politica estera, e quindi di difesa, dei singoli paesi, o dei blocchi di paesi (come nel caso dell’Unione Europea); in questo senso svolge ancora un importantissimo compito in caso di conflitti o in situazioni di emergenza.